Selim Kuneralp – Emekli Büyükelçi, Türkiye’nin eski AB Daimi Temsilcisi
Trump Yönetimi Ocak 2017’de iktidara geldikten sonra ABD ’nin dış ilişkilerinde köklü bazı değişiklikler kendini göstermeye başlamıştır. Bu alanların başlarında dış ticaret politikası gelmektedir. Oysa, İkinci Dünya Savaşından sonra çok taraflı ticaret sisteminin kurallarını birlikte hareket ettiği ülkelerle bizzat ABD oluşturmuştu. Savaştan sonra kurulan Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankasına paralel olarak bir Uluslararası Ticaret Örgütünün kuruluş anlaşması ABD önderliğinde 1947 yılında müzakere edilmiş ancak bu Anlaşma ABD Kongresi tarafından onaylanmaması nedeniyle yürürlüğe girememiştir.
Uluslararası Ticaret Örgütü Kuruluş Anlaşmasının ticaretin yürütülmesi ile ilgili kuralları geçici olarak Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) adı altında genelde Batı ülkelerinden ve onların eski sömürgelerinden oluşan bir grup tarafından yürürlüğe sokulmuştur. Sovyetler Birliği, Doğu Avrupa, Çin, Arap ülkeleri, petrol üreticileri gibi önemli bazı ülkeler veya ülke grupları bu sistemin dışında kalmıştır. Türkiye GATT’a 1951 yılında katılmıştır.
GATT’ın en büyük başarısı özellikle sanayileşmiş ülkeler arasında gümrük tarifelerini kademeli olarak ikinci Dünya Savaşı sonrasında geçerli olan %30’lardan %4’lere indirmiş olmasıdır. Ancak bu indirim süreci sınırlı sayıda ülke arasında yürütüldüğü için dünyanın önemli bir bölümünü içine alamamıştır.
Diğer bir başarı ticaretin belirgin kurallara göre yürütülmesi, gerek sistem içindeki ülkeler arasında ayırımcılık yapılmasının yasaklanması (most-favoured nation), gerek gümrük vergisi ödenmiş ithal ürünlerle yerli mallar arasında da ayırımcılık yapılmasının engellenmesi (national treatment) olmuştur. Bu kurallar ile birlikte ticaretin hakkaniyete göre yürütülmesini amaçlayan anti-damping, telafi edici vergiler gibi kavramlar ABD iç hukukundan uyarlanmış ve GATT üyelerince benimsenmiştir. Bu vergilere en fazla sarılan ülkeler arasında Türkiye de bulunmaktadır.
GATT’ın başarılı olmadığı bir alan ise ihtilafların çözümlenmesi sistemi olmuştur. Gerçi ülkelerin birbirleri hakkındaki şikayetlerini gündeme getirebilecekleri bir çözüm mekanizması GATT’ta yer almaktaydı. Ancak tarafsız üç (bazı istisnai durumlarda beş) uzmanın (panel) ihtilaf hakkında hazırladıkları rapor ve çözüm önerileri ihtilafa taraflardan biri istemediği takdirde kabul edilmiyor ve geçerli olamıyordu. Örneğin Avrupa Topluluklarının Akdeniz ülkeleri menşeli narenciye ithalatına sağladığı tercihli muamelenin kurallara aykırı olduğuna dair ABD’nin şikayeti üzerine kurulan uzmanlar grubunun bu ülkeye hak veren raporu, ülkemizin de katkıları ile o yıllarda reddedilmişti. Dolayısıyla GATT döneminde ihtilafların çözümlenmesi mekanizmasının büyük ölçüde siyasi bir boyutu olduğu ve esas itibarıyla ilgili ülkeler için hayati önemi bulunmayan tali sorunlara çözüm bulabildiği söylenebilir.
Soğuk Savaşın sona ermesi, Doğu Avrupa Blokunun çökmesi, Rusya ve Çin başta olmak üzere GATT’a sırtını çevirmiş bir çok ülkenin dünya ticaret sistemiyle bütünleşmek istemesi neticesinde evrensel bir örgüt kurma teşebbüsü yeniden canlandırılmış ve 1994 yılında Dünya Ticaret Örgütü Kuruluş Anlaşması Fas’ın Marakeş kentinde imzalanmıştır. Anlaşma birkaç ay sonra 1995 yılının başlarında yürürlüğe girmiştir. Türkiye bu Örgütün de kurucu üyesidir.
Dünya Ticaret Örgütünün (DTÖ) GATT’tan bir çok farkı vardır. GATT’ın DTÖ kurulmadan önceki üye sayısı 76 iken bugün DTÖ’nün 164 üyesi vardır. Üyeliği siyasi sebeplerden dolayı ABD tarafından engellenen İran ve yıllardan beri siyasi çalkantılardan kurtulamayan Suriye, Lübnan, Irak, Cezayir gibi ülkeler dışında dünya ticaretinde belli başlı bir ağırlığa sahip olup bu örgüte üye olmayan ülke pek kalmamıştır.
DTÖ’nün getirdiği ikinci en büyük yenilik ihtilafların çözümlenmesindedir. Uzman gruplarının raporlarının ihtilaflardan biri veya daha fazlası tarafından götürülebileceği bir Temyiz Organı kurulmuştur. “Ad hoc” bir görev olan uzman grubu üyeliğinden farklı olarak Temyiz Organı üyeleri görevlerine bir defa yenilenebilecek dört yıl için seçilmekte ve raporları ihtilafa taraf ülkelerin onayına gerek duyulmadan kabul edilmektedir.
Bir diğer önemli yenilik tüm üye ülkelerin ticaret politikalarının belirli aralıklarla Örgütte incelemeye tabi tutulması olmuştur. Sekretaryanın ve ilgili ülkenin hazırladıkları birer rapora dayandırılarak yürütülen bu inceleme üye ülkelerin uygulamaları hakkında saydamlığın sağlanmasında önemli rol oynamaktadır.
Bunun dışında DTÖ GATT’ın ticaretin yürütülmesi ile ilgili geliştirdiği kuralları bazı durumlarda derinleştirerek üstlenmiştir. Değişmeyen diğer bir uygulama kararların oybirliği ile alınması keyfiyetidir. Dünyanın farklı bölgelerinde bulunan, farklı yönetim tarzlarına, farklı hedeflere ve kalkınma düzeylerine sahip 164 ülke arasında oy birliğine varmanın güçlükleri izahtan varestedir. Ancak, örneğin Birleşmiş Milletler Genel Kurulunda alınan kararlardan farklı olarak DTÖ kararlarının tüm üyeler tarafından uygulanma zorunluğu oy birliği mecburiyetini de beraberinde getirmektedir. Aksi takdirde egemen ülkelerin benimsemedikleri kuralları bağlayıcı olarak kabul etmeleri gerekirdi ki Avrupa Birliğinden farklı bir şekilde hükümetlerüstü değil, hükümetlerarası bir örgüt olan DTÖ’de buna imkan yoktur.
Bu durumun neticesinde yürürlüğe girdiği 1995 yılından bu yana DTÖ dünya ticaret sisteminin tabi olduğu kuralları geliştirme yolunda fazla bir başarı elde edememiştir. 2001 yılında başlayan ve adını açılış konferansının yapıldığı Katar’ın Doha başkentinden alan müzakere turu akamete uğramıştır. Oysa GATT kurulduğu 1947 ile 1994 arasında yedi başarılı müzakere turuna sahne olmuştu. DTÖ’nün kuruluşundan bu yana tek oluşturabildiği çok taraflı anlaşma, 2013 yılında kabul edilen ve hedefleri sınırlı Ticaretin Kolaylaştırılması (Trade Facilitation) Anlaşmasıdır. Gümrük duvarlarını indirmekten ziyade gümrük mevzuatı ve benzeri uygulamaların ticarete engel teşkil etmesini önleme hedefine sahip bu anlaşmanın sonuçları sınırlı olmuştur.
Trump’un iktidara gelişi zaten karmaşık olan bu manzarayı daha da içinden çıkılmaz bir hale getirmiştir. Çok taraflı kuralları kenara itip ABD’nin menfaatlerini tek taraflı kararlar veya muhataplarına baskı uygulamak suretiyle savunabileceğini düşünen Trump sisteme darbe üzerine darbe indirmiştir.
Örneğin ABD’nin geleneksel olarak kullandığı koruma tedbirlerinin başında gelen, ancak uygulamada bazı sınırlayıcı kurallara bağlı oldukları için her zaman istenen neticeyi vermeyen anti-damping vergileri yerine geçmişte pek uygulaması mevcut olmayan “ulusal güvenlik” gerekçeli vergilere ağırlık vermiş ve bunları, otomobil, demir-çelik, alüminyum vs gibi “ulusal güvenlik”le ilgileri aşikar olmayan sektörlerde tatbike kalkmıştır. Dahası bu vergileri kendi önceliklerine ve muhataplarına uyguladığı baskılarının neticesine göre sık sık değiştirmesi gerekçelerinin pek de sağlam olmadığını göstermektedir.
Trump’un dünya ticaret sistemi ile ilgili diğer bir sıkıntısı Çin’in politikalarından kaynaklanmaktadır. Gerçi ÇHC 2001 yılında DTÖ’ne katıldığında oyunu kurallarına göre oynayacağı beklentisinin sadece ABD için değil AB ülkeleri başta olmak üzere bir çokları için gerçekleşmemiş olması bir vakıadır. Ancak, Trump bu durumu sistemin tamamen dışına çıkmak ve Çin’e ikili baskılar uygulamak için bir gerekçe olarak kullanmaktadır.
Trump’un sistemle alıp veremediği diğer bir alan da ihtilafların çözülmesi olmuştur. Temyiz Organının gerçek durum hilafına çoğunlukla ABD aleyhine kararlar aldığı ve anlaşma metinlerinde bulunmayan yeni kurallar oluşturduğu iddiasıyla yeni üye seçiminin bloke etmiştir. Neticede yeterli üyesi kalmayan Temyiz Organı 10 Aralık 2019 itibarıyla işlemez hale gelmiştir.
Bunun yerine alternatif formüller aranmaya başlamıştır. AB, Norveç ve Kanada ile imzaladığı ikili anlaşmalarda normal olarak Temyiz Organına sunulması gerekecek ihtilafların eski üyelerden oluşan üç kişilik bir heyet tarafından incelenmesi öngörülmektedir. AB bu tip anlaşmaların başka ülkelerle de yapılabileceğini söylemektedir. Diğer bir formül ise ihtilafa taraf ülkelerin peşinen panel raporuna itiraz etmeyeceklerini kabul etmeleridir. Temyiz Organına sunulmuş olmakla beraber incelemeleri sonuçlanmamış olan ihtilafların incelemeyi başlatmış olan ancak görev süreleri dolmuş olan üyeler tarafından bitirilmesini, gerekli ödeneğin 2020 bütçesine girmesini engellemek suretiyle ABD önlemiştir.
Herhalükarda DTÖ’ne sunulan ihtilaf sayısında azalma olmadığı gibi 2019 yılında bu sayı itibarıyla tüm zamanların rekorunun kırılacağı anlaşılmaktadır. Sayı 2018 yılında 38’di.
Dolayısıyla DTÖ hem müzakere, hem de ihtilafların çözümlenmesi forumu olarak, Genel Müdür Roberto Azevedo’nun 6 Aralık 2019 tarihinde yaptığı bir konuşmada belirttiği gibi yol ayrımındadır. Kendini toparlayıp kuruluş hedeflerine hizmet etmeye tekrar başlayacak mı yoksa yavaş yavaş işlevini kayıp mı edecek bunu kısa zamanda görebileceğiz. Ancak DTÖ’nün istikbali dünya ticaretinde az farkla da olsa hala en büyük paya sahip ABD’nin ve şimdiki başkanı Trump’un ellerinde olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.
